公文書に見る「明治憲法」と「日本国憲法」

国立公文書館ボランティアガイドの説明資料

 2020年4月から、東京にある「国立公文書館」のボランティアガイドに従事することになった。現在研修中であるが、このなかで研修プログラムの一つとして、館内の展示案内を行うことになった。 テーマは「大日本帝国憲法と日本国憲法に関する展示案内」。以下の資料は、このガイドのため作成した筆者の「説明資料」である。 ガイド説明のポイントは、以下の5点とした。関心のある方の参考になればよいと思う。

  • 重要な国の重要文化財としての憲法の原文書
  • 公文書に示されている明治・帝国憲法文書の制定に向けての動き
  • 明治・帝国憲法文書に見える特徴
  • 帝国憲法策定に関わる逸話
  • 現行・日本国憲法の成立経過と文書に見える特色
  • 憲法文書からみえるもの

(重要文化財としての憲法原文書)

 国立公文書館に所蔵されている憲法の原文書は、明治以降、日本の政治経済の方向性を決めた最も重要な文書として国の重要文化財に指定されているものである。そして、文書に示された文言と内容、書類の形式、スタイルは制定当時の時勢を色濃く反映している。この意味で、憲法原文を観察することで様々な時代背景を垣間見ることが出来るだろう。

まず、明治年間に制定された「大日本帝国憲法」の背景と内容・形式を見てみよう。

♣ 文書には制定にいたる様々な動きが反映

 公文書には、封建時代の徳川領国支配から、明治維新に移ると、当初は古い王政思想に持つ付く太政官制度をとっていたが、政治の近代化を目指す立憲政治への改編を迫られ、明治中期には内閣制度へ移行、同時に明治・帝国憲法文書の制定に向けての動き出している。この動きは、帝国憲法制定を目指した政治文書、憲法草案文書などによく示されている。

貴重文書保管庫

 まず天皇の御名御璽が付された原本を見ると、文書は「御署名原本」と呼ばれ、国立公文書館が取り扱う史料の中でも特に重要とされ、館内の特別な場所に厳重に保管されている。 添付写真は、「大日本帝国憲法」及び「日本国憲法」が保管されていたものといわれている貴重文書の保存箱。 昭和46年(1971)11月、これら署名原本は皇居内にあった内閣総理大臣官房総務課の貴重書庫からを国立公文書館に移管された。明治19年から昭和45年分まで計93箱であったことが記録されている。http://www.archives.go.jp/exhibition/digital/koubunshonosekai/contents/39.html

♣ 明治・帝国憲法文書の制定に向けての動きを記録する公文書

―徳川領国支配から太政官制度、内閣制度への移行文書―

 公文書館で所蔵されている公文書には、内閣制度の変遷、「大日本帝国憲法」にいたる様々な政治的動きが記録されている。まず、慶応4(1868)年閏4月明治新政府の「政体書」に基づく官制改革が進められ太政官制と呼ばれる政府機構が成立。この太政官制は明治4(1871)年7月の太政官職制など数度の改革を経つつ、明治18(1885)年12月の内閣制度樹立まで続いた。この変遷をたどる文書のいくつかを示すと以下の通り。

♥ 徳川政治から明治維新体制の基本を示した「五箇条の御誓文」と「政体書」
     → 時代の変化を反映ー(徳川領国支配から太政官制度、内閣制度へ

♥ 立憲政体の樹立を促した「立憲政体樹立の詔」

 この詔によって元老院、大審院、地方官会議が設置され、元老院により立憲政体を目指す国憲の編纂作業が開始されることになる。この詔によって元老院、大審院、地方官会議が設置され、元老院により立憲政体を目指す国憲の編纂作業が開始されることになる。

「立憲政体樹立の詔」明治8年(1875)
公文附属の図・勅語類・(一)元老院、大審院、地方官会議ヲ設置シ漸時立憲政体樹立ノ詔勅   http://www.archives.go.jp/ayumi/kobetsu/m08_1875_02.html


  

♥ 明治憲政改革の促進を促した「民選議院設立建白書」

 板垣退助等8名が、明治6(1873)年、政府に提出した国会開設を求めた建白書。 「天下ノ公議ヲ張ルハ民撰議院ヲ立ルニ在ル而已」と記されている。 明治6年末、征韓論に破れて下野した元参議板垣退助、後藤象二郎、江藤新平、副島種臣等8名は、翌7年1月に政府の左院宛に民撰議院設立建白書を提出。有司専制を廃し、「民撰議院」を設立し速やかに天下の公議を張るべきと主張している。この建白書は新聞に掲載され、議院設立の時期などをめぐり論争が展開され、後の自由民権運動に大きな影響を与えた。

民選議員設立建白書 明治6(1873)年、板垣退助等8名が政府に提出した国会開設の建白書 
「天下ノ公議ヲ張ルハ民撰議院ヲ立ルニ在ル而已)」→ 帝国議会、帝国憲法設立に向けた政府内の動きに大きな影響

♥ 太政官制から内閣制に転換し、憲法制定へと舵を切った「勅諭」と「内閣職権」文書

国会開設之勅諭」公文附属の図・勅語類・(一五)明治14年(1881)10月12日
http://www.archives.go.jp/ayumi/kobetsu/m14_1881_01.html
・ 明治23年を期して国会を開設することを謳い。
・ 憲法は、政府の官僚が起草する原案を天皇自ら裁定し公布するとの姿勢が明確にされている。

「内閣職権」(明治18年) 太政官制から内閣制に転換、憲法制定への準備手続き文書  https://www.ndl.go.jp/modern/cha2/description06.html
(内閣職権)
第一条 内閣は天皇の直轄に属し大権の施行に関し国務大臣輔弼の任を致す所とす
第二条 内閣総理大臣は内閣の首班とし機務を奏宣し旨を承て大政の方向を指示

♥ 憲法制定へ向けた草案の準備と勅語の発布へ

 明治7年(1874年)の民撰議院設立建白を提出された後、自由民権運動の機運が盛り上りる中で、元老院に対して、国の憲法を早急に検討すべきであるとの勅書が発出された。これを基に元老院の中に「国憲取調委員」を置き、憲法の案文の検討が行われるようになる。

国憲起草の詔(明治9年)国立公文書館
 明治9年(1876年)9月、元老院に対し葉っぱ得された発布された「国憲起草の詔」
 → 明治政府の憲法制定に関する正式な意思を示すhttps://www.digital.archives.go.jp/DAS/pickup/view/detail/detailArchives/0101000000/0000000004/00

日本国憲按 (明治9年10月)第1次草案 
国会図書館デジタルアーカイブ
Ø元老院は、国憲取調委員を置き、「日本国憲案」(第一次草案)を作成(明治9年)、明治13年(1880年)には「日本国憲按」(第三次草案)と題する憲法草案を奏上したが成案には至らず。
https://dl.ndl.go.jp/info:ndljp/pid/3860371

♥ 準備された憲法草案

憲法中綱領之議 明治14年6月]伊藤博文関係文書 書類の部 229 国立国会図書館デジタルコレクション https://dl.ndl.go.jp/info:ndljp/pid/3860373

→憲法について岩倉具視が上奏した意見書を箇条書きで記したもの。明治14(1881)年7月にこれを基にした「大綱領」が天皇に上奏

♥ 憲法草案のための調査勅書と草案の完成

立憲政体調査のため欧洲派遣の勅書
明治15年3月3日 伊藤博文関係文書 書類の部 209 国立国会図書館デジタルコレクション
https://dl.ndl.go.jp/info:ndljp/pid/3860374
→ 立憲制度の調査のため、伊藤博文にヨーロッパ派遣を命じた勅書発信。各国の憲法や皇室、議会(上下院)、内閣、司法、地方制度など、31か条にのぼる具体的な調査項目が示された。伊藤は明治15(1882)年3月14日に横浜を出発、1年半の調査が行われた。
この結果、伊藤博文を中心とした草案検討メンバーが、神奈川憲にある青島で草案完成。これが「大日本帝国憲法」の正式案となって上奏された

♣ 明治憲法発布に至る経過と逸話 

明治9年(1876年)9月「国憲起草の詔」以降の動きを整理すると以下の通りとなる。
この動きは公文書中によく記録されている。

(憲法制定までの経過)
     ・元老院に国憲取調委員を置き「日本国憲案」(第一次草案)を作成(明治9年)
     ・明治13年(1880年)には「日本国憲按」(第三次草案)と題する憲法草案を奏上
     ・明治14年)勅書により参議伊藤博文が憲法調査のためヨーロッパ出張
     ・明治17年、宮中に制度取調局を設置、伊藤博文長官就任、憲法および皇室典範の起草に着手
     ・明治18年、内閣制度成立。伊藤博文、内閣総理大臣に就任
     ・明治21年、伊藤博文、憲法草案の脱稿を報告、枢密院を開院し草案諮詢
     ・明治22年、枢密院、憲法案につき審議、議了
大日本帝国憲法発布ノ御告文及勅語(明治22年)
 明治22年(1889211日、大日本帝国憲法が発布。資料は、大日本帝国憲法発布に際して発せられた勅語(官報号外に掲載されたもの)

♣ 憲法草案をめぐる逸話

明治憲法制定のために草案を起草したところが金沢地区周辺の料亭「東屋」(現在,金沢区洲崎町)と伊藤博文の夏島別邸(現在,横須賀市夏島町)とされ,現在,「草創の地」としての足跡を留めた石碑等が建立されている。伊藤博文は総理大臣就任 2 年後の明治20年明治憲法起草に着手。この起草のため使用されたのが金沢地区周辺の料亭「東屋」。 ここで、伊東巳代治、金子堅太郎、井上毅らと、草案の集中作業が行われた。伊藤博文は総理大臣就任 2 年後の明治20年明治憲法起草に着手。この起草のため使用されたのが金沢地区周辺の料亭「東屋」。 ここで、伊東巳代治、金子堅太郎、井上毅らと、草案の集中作業が行われた。(写真はその時の情景)ところが、作成中の草案を入れていた行李が盗まれる事件が発生。翌朝,近くの畑に捨てられていた包みが見つかり草案等の機密書類は無事と判明。泥棒はただの政治的な背景はなく物盗りであることがわかった。この事件を契機に,安全と機密確保の上から,当時,無人島あった伊藤博文の夏島別邸に作業所を移し同年 9 月に草案は完成をみている。この「盗難事故」は、後に憲法制定の裏話の一つとしてとして新聞などに紹介されることになった。

 明治・帝国憲法文書に見える特徴

  明治22年(1889年)2月11日、明治天皇より「大日本憲法発布の詔勅により「大日本帝国憲法」が発布された。 この憲法は天皇が黒田清隆首相に手渡すという「欽定憲法」の形をとっているが、 これにより日本は東アジアで初めて近代憲法を有する立憲君主国家となったことを示している。また、同時に、皇室典範、議院法、貴族院令、衆議院議員選挙法、なども同時に定められ近代国家の体裁を整えることになる。この「大日本帝国憲法」は第1回衆議院議員総選挙実施後の第1回帝国議会が開会された明治23年11月29日に施行された。 前述のように幾多の経緯の後成立した「大日本帝国憲法」であるが、条文の多くは伊藤博文の欧州憲法調査を基本として成文化され、ドイツ・プロイセンの例を多く参照にしたといわれている。また、憲法の草案上奏した初代首相伊藤博文は枢密院議長に転任、後任の黒田清隆に天皇が勅諭するという形をとった。

 条文及び型式の特徴としては以下の通りとなっていた。

  • 御名御璽の下、黒田清隆内閣の各国務大臣と伊藤博文枢密院議長が署名(形式)
  • 憲法のもと天皇が国の元首として統治権(第一章)
  • 法律の範囲内で国民(臣民)は、居住・移転や信教の自由、結社の自由、信書の秘密、私有財産の保護の一定の保護、納税・兵役の義務(第二章)
  • 帝国議会の設置、法律案・予算案の審議権(協賛権)、衆議院の公選(第三章)
  • 国務大臣は天皇を補弼(第四章)
  • 司法権は行政権から独立(第五章)など規定

 帝国憲法の下で、封建時代の領民から臣民へ 

→ 徳川幕府の身分制と藩支配「領民」から、明治新体制の脱身分制・「平民」となったが、帝国憲法の下で「臣民」と位置づけられた。そして、戦後、新憲法の下で主権者としての「国民」と位置づけられることになる。

 帝国憲法の文書スタイルと特徴

 帝国憲法の制定に関する文書スタイルには時代を表す形式が整えられている。これを見ると憲法の考え方、スタイル、公文書としての位置づけが見えてくる。

幾つかの特質:

・正式公文書の成分には御名御璽のほか内閣による「副書」が求められている。
・花押ではなく本人直筆の署名が必要
・記載順は内閣総理大臣以下、宮中席次の順という Ø職名、爵位を記載してある
・内閣閣僚ではないが特に枢密院議長・伊藤博文の署名有り
・達筆の森有礼の筆は、署名後に暗殺され絶筆署名となっている

 明治憲法から、戦後・日本国憲法へ

  明治22年に帝国憲法が発布・施行されてから約60年、太平洋戦争を経て、明治憲法は改定され、新しい国民主権の「日本国憲法」生まれ変わった。この過程は時代の推移を反映するものだが、これは憲法文書の原本に現れた、様々な様式、スタイル、条文表現に見て取れるだろう。

 新憲法が発布されるまでの労苦が反映された関連文書
           → 占領下での憲法改正・制定であった

→ 終戦詔書の発信により戦後体制と新憲法の制定に向かって動く政治的決定を示す公文書類

(日本国憲法制定に至る政治過程)

松本烝治
  • 1945年8月30日前後 内閣法制局、内々に憲法問題の研究に着手
  • 同年10月9日 幣原喜重郎内閣成立
  • 同年10月27日 内閣の憲法問題調査委員会初会合(委員長:松本烝治)
  • 同年11月22日 近衞文麿(内大臣府)、「憲法改正ノ大綱」を奉呈
  • 同年12月8日 松本国務大臣、天皇統治権の不変・議会の権限拡大・責任内閣制・国民権利の確立の憲法改正4原則を明示
  • 1946年1月1日 新日本建設に関する詔書公布(天皇の神格化を否定)
  • 同年1月30日 閣議、松本国務大臣から松本私案の説明を聴取
  • 同年2月3日、憲法改正に関する3原則=マッカーサー・ノート(天皇は国家の元首・戦争放棄・封建制度の撤廃)を提示し、日本国憲法草案の作成を指示(2.4 から作成を開始、2.10 起草作業を終える)
  • 同年2月26日 GHQ 草案に基づく憲法改正草案の作成作業に着手
  • 同年3月6日 政府、憲法改正草案要綱を発表(主権在民・象徴天皇制・戦争放棄を規定)
  • 同年4月17日 政府、憲法改正草案(ひらがな口語体)を枢密院に下付の上、全文を公表
  • 同年5月22日 第一次吉田内閣成立
  • 同年6月8日 枢密院本会議、帝国憲法改正草案を可決
  • 同年10月29日 枢密院本会議、帝国憲法改正草案を可決
  • 同年11月3日 日本国憲法公布
  • 1947年5月3日 日本国憲法施行

(終戦の詔書)

昭和20(1945)年8月14日の御前会議で、ポツダム宣言の受諾が決定され、同宣言受諾に関する詔書を発布。鈴木貫太郎内閣の各国務大臣が署名。翌15日正午、いわゆる「玉音放送」が行なわれたのち、「内閣告諭」が読み上げらた。「終戦の詔書」の原案と内閣告諭案は、公文類集第69編に収納。https://www.digital.archives.go.jp/DAS/pickup/view/detail/detailArchives/0101000000/0000000002/00
• 
• 昭和20年8月15日「玉音放送」の後。鈴木貫太郎内閣は総辞職後継首相に皇族であった東久邇宮稔彦王を指名
•昭和20年9月2日、日本は、連合国に対する降伏文書に調印。
•同時に、降伏文書調印に関する詔書を発信
•掲載資料は、詔書を発する際の閣議書

• 昭和21年(1946)6月、枢密院でされた憲法改正案可決、第90回臨時帝国議会に提出
• 貴族院・衆議院両院で修正が行われた後、同年10月7日可決。
• 改正案を同年10月29日に枢密院が可決
• これを受けて日本国憲法は同年11月3日に公布
•掲載資料は、日本国憲法公布時の閣議書

 憲法現文書の御名御璽記載・副書署名とスタイル

 様々な経緯の後、1947年11月3日、現・日本国憲法は公布された。そこには明治の帝国憲法とは異なる詔書の形式、文言、条文内容が含まれたいた。例えば、口語体で表記表記、副書署名は内閣順位、内容的には、国民主権をの位置づけを、天皇を位置づけを国民統合の象徴へ、主権在⺠位置づける「臣」から「国民」議会制内閣を基本としての政府、対外的には戦争放棄を明記、一方、署名・御璽記載は帝国憲法を踏襲、一部の爵位表示(爵位・華族制度は廃止は日本国憲法で即時廃止)などである。

御璽御璽、内閣署名を付した「日本国憲法」原文と「前文の一部」

第一章 天皇、第二章 戦争の放棄、第三章 国民の権利及び義務、第四章 国会、第五章 内閣、第六章 司法、第七章 財政、第八章 地方自治、

 憲法文書からみえるもの

 現在、日本国憲法が発布されてから約70年、内外の国際情勢の変化から憲法改正の議論が盛んになっている。国民主権や天皇の象徴性は今や国民の間に広く定着している。一方、第二章の戦争放棄、特に、第九条は論議の的である。こういったなかで、今回、国立文書館の展示ボランティアガイドを引き受けるに当たって、改めて、明治の帝国憲法、現行の日本国憲法関係の諸文書を点検する機会があった。これらを見ることで、日本が封建制度から近代民主主義の確立に至る長い道のりを確認できる。また、これら原文書の形式、表現、文言は、この過程の憲政変化、政治情勢の生の姿を反映していて非常に興味深いものであった。特に、明治維新から憲法制定に至る政体と国体論の変化、自由民権運動と憲法、敗戦・占領下での新憲法の策定過程などは、文書の中に生々しく反映されている。
 国立公文書館には、古代から近代・現代に至る膨大な歴史文書が所蔵され、また、現在も、現代政治・社会の基本的変化を示す公文書の蓄積がなされている。これらは歴史の証人として長く記録されるものとなる。今回は、このうち極く限られた「憲法」文書を扱ってみたが、この貴重さがよく理解できた。
 今日、公文書のあり方をめぐっては、政治的社会的に大きな問題となるケースが多くなっているが、改めて、このことを自覚することが出来た。

(了)

 (参考資料)

  • 民選議員設立建白書 明治6(1873)年 https://www.digital.archives.go.jp/DAS/pickup/view/detail/detailArchives/0101000000/0000000007/00
  • 「憲法改正要綱草案要綱」昭和21年  佐藤達夫関係文書 46 
  • 国立国会図書館 https://dl.ndl.go.jp/info:ndljp/pid/3947830
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